常州专题调查：如何破解公诉办案力量与任务的矛盾
更新时间:2008-08-14 10:09:56
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为理性地认识、剖析和破解公诉工作中办案力量与办案任务之间存在的突出矛盾，常州市检察院组织了专项课题调查组，到全市各基层院，通过召开座谈会、个别谈心、问卷调查等形式针对全市检察机关公诉工作开展调研，全面掌握一线办案人员的工作状态和生活状态。
一、基本情况
（一）常州市公诉队伍情况。
１．基层公诉办案力量配比情况。常州市七个基层检察院共有公诉办案人员７８名，其中除金坛、溧阳、武进三院公诉科单列外，其余四个区院捕诉合署办公（即批捕、公诉案件在同一科室办理），该数据还包含这四个区院的侦监、监所检察人员，实际办案人员５８名。各院办案人数占该院在编人数的比例从８．３％至１８％不等，反映出全市在公诉办案人员的配比上有欠均衡。
２．公诉办案人员综合结构情况。在年龄结构上，３０岁以下的２６人，占３３．３％，４０岁以下的６２人，占７９．５％，是一支年轻的生力军；在学历结构上，本科以上学历７３人，占９３．６％，硕士研究生２０人，占２５．６％，呈现出队伍整体的精英化；在从事公诉工作的时间上，５年以下的占５１．３％，有待逐步走向成熟，１０年以上的占２８．２％，５年至１０年的相对较少，断层现象突出。
３．公诉人员流动情况。三年来公诉部门人员流动频繁，经统计共流入４８人，流出４４人，相当一部分因职务晋升、挂职锻炼等原因被调离公诉岗位。常州市院公诉处极为典型，三年来人员流动幅度达２１人次。
（二）三年来全市办案情况。
１．办案任务情况。２００５年到２００７年，全市共办理公诉案件１０９４０件１７７５４人，捕诉合署办公的四个区院还办理批捕案件４２４３件６７３８人，三年人均办案量分别为７０．９件１１６．８人、８１件１２９．２人、８４．５件１３５．４人。剔除批捕案件，三年人均办理公诉案件数量均在５０件以上。有的基层院办案量相当可观，２００７年天宁区院人均办案数达１２５．５件２０５．８人。
２．工作状态。全市公诉部门普遍反映公诉任务重，人手不足，长期处于超负荷运转状态。为应付繁重的工作任务，加班加点是常态。有的提前上班、推迟下班，有的把工作带回家，有的组织集体加班，有的同志双休日从未休息过，如为准备流程执行全面检查，全市公诉部门不得不集中加班半个月至一个月，甚至通宵加班，以完成数千册案卷的装订工作，次日还得照常开展办案工作等任务。可以说，全市公诉人员正处于体力和精力极度疲劳的状态。
（三）对正常办案负荷的理性剖析。
为了对目前的超负荷工作状态有更为直观的认识，同时为该困境的有效破解作好铺垫，有必要对正常的办案负荷（年人均办案量）进行理性剖析。
１．成熟公诉人的界定。一名成熟的公诉人，集技术性、综合性和经验性要求于一体，必须具备扎实的法律理论功底、广博的社会阅历知识、娴熟的公诉业务技能和良好的心理素质，对案件实体和程序上的把握能够做到精准得当，实现办案综合效果的最大化。一般而言，成为一名成熟的公诉人至少需要经过５年时间的历练。
２．一般公诉案件的工作内容分解。按照公诉办案流程的要求，公诉人平均办理一个公诉案件起码要经历以下程序：开具相关告知文书（权利义务告知书、审查起诉期限告知书等）、阅卷、制作阅卷笔录、提押讯问（有时需询问有关证人或补证）、制作案件审查意见书、集体讨论、制作起诉书、公诉意见书、示证提纲（运用多媒体示证的还需另行制作）、辩论提纲、出庭前阅卷工作、出席法庭（非简易程序）、案结梳理装订卷宗等工作。在办案中，有的还需必要的时间提前介入、查阅资料、协调、汇报等。即便是简易程序或简化审案件，在公诉办案流程的要求下，对工作量的削减作用不大，简化审案件有时甚至更为繁琐。在此，可以合理地确定一名成熟公诉人完成一件“一般公诉案件”（指单人单一性简易案件）的各项工作累计至少３个工作日。
３．年人均办案量的核定。案件性质（是否共同犯罪、是否重大疑难复杂案件）直接决定案件的办理周期，而办案周期与年均办案量存在着此消彼长的关系。根据近年来发案规律，有近１／３的案件是两人以上共同犯罪案件，近１／４的案件为重大、疑难、复杂案件，其余为单人单一性较简单的不需要补充证据的案件。保守估算出的各类案件办案周期如右表所示。由此，可作相应的数学计算，即设定Ａ为年人均办案量，则（５／１２）×Ａ×３＋?穴１／３?雪×Ａ×６＋?穴１／４?雪×Ａ×１２＝２５０（一年工作日以２５０日计），得出年人均办案量Ａ＝４０件。即一名成熟公诉人的年均合理办案量为４０件，而常州市公诉人队伍的实际情况是成熟公诉人仅占５０％左右，且批捕案件及办案之余的其他工作、学习、会议等也要占用相当一部分时间，因此，年人均办案量４０件仅是理想状态下的一种测算，实际上还应低于这个测算结果。这显然与前述２００５年至２００７年实际办案任务情况形成极大反差。
（四）易引发的不利后果。
１．不利于案件质量的保障。在当前“诉讼爆炸”的年代，承办人手中待结案件常常在七八个以上，做到主罪主证复核已属不易，而如此办案与我们一贯强调的“铁案”意识是有差距的，存在出现案件质量瑕疵的隐患。
２．不利于法律监督职能的强化。承办人的精力过分集中于是否构罪、是否符合起诉条件等较低层次的分析判断，办案中即便发现了监督线索，也会碍于紧张的办案节奏而延误良好的监督时机，或者延误跟踪监督动态而丧失监督的效果。据不完全统计，现在常州市追诉数据占案件总数的比重远低于二十世纪九十年代，甚至是二十世纪八十年代的水平。
３．不利于办案综合效果的体现。如何顺利地审结案件成为首选，特定历史条件下的刑事政策得不到有效贯彻。比如对犯罪情节轻微、社会危害性不大的案件，检察机关可以作出相对不起诉处理，但相对不起诉程序相当繁琐，导致许多承办人宁可移送法院判处缓刑、单处罚金或免刑，也不愿意提出相对不起诉。
４．不利于公诉干警的身心健康。长期高强度的工作普遍造成了各种身体疾患，而且基于个人独立承办的特点以及责任追究的方式，公诉人员内心也承担着沉重的心理压力，长期处于焦虑、烦躁状态，职业倦怠现象突出。
５．不利于公诉队伍的可持续发展。繁重的办案工作任务占用了公诉干警绝大部分时间和精力，无法保障学习、总结回顾、撰写理论调研文章等自我提升方式的实现，无法达到在工作中研究、在研究中工作的理想状态，势必造成业务能力建设的滞后，这与保持公诉队伍可持续发展的理念背离。
常州市检察机关公诉人员从事公诉工作年限比例图
５年以下占５１．３％
５年至１０年占２０．５％
１０年以上占２８．２％
二、原因剖析
１．客观上案件数量暴增，而公诉干警规模未有改观。自２００３年以来，常州市刑事案件进入高发期，且公安机关以起诉案件人数作为重要考核指标，该指标每年都在增长（设定的增长幅度不尽合理），直接导致受案数量每年以１０％左右的速度递增。２００５年至２００７年三年的办案总数是１９８３年至１９８５年三年“严打”期间办案数量的４．１６倍，是１９９４年至１９９６年三年办案数量的２．１５倍。反观常州市公诉干警规模，却未有相应的扩充。
２．外来人口、流动人口犯罪比率高，增加了办案工作量。目前，常州市办理的刑事案件中，外来人口、流动人口犯罪的比例达７０％以上，增加很多司法成本，特别是司法人力成本。办理这样的公诉案件，告知繁琐、取证困难，如常常要为核实是否未成年人而跋涉千里，涉及少数民族犯罪嫌疑人的，还须联系聘请翻译人员等等。
３．公安移送案件质量下滑明显。公安警力相当吃紧，办案力量和办案机制得不到应有的保障，特别是公安撤销预审机构之后，导致多头移送起诉案件。基层派出所办理的刑事案件质量粗糙，退查案件大幅增长，牵扯了公诉人员大量的精力。
４．公诉队伍流动性较强。如前所述，公诉部门基于工作性质、工作内容等因素，容易使一些优秀的公诉人员脱颖而出，进而因提拔、晋升、轮岗交流等因素脱离公诉队伍，造成队伍整体出现断层，不利于年轻公诉人员的成长、成熟，削弱了整体办案力量。
５．书记员配备达不到要求。常州市检察机关书记员的配备远达不到公诉办案的要求，形成不了有效的支持和辅助作用，检察员既要办案又要承担书记员工作，而有的院不得不让书记员代行检察员职责以解决办案力量不足之矛盾。
６．其他原因。（１）其他工作任务繁重。公诉部门除了办案，还有大量的行政、案外延伸工作（社会综治、帮教）、宣传、调研等工作以及各种形式的会议、活动等。（２）存在抽调公诉人员的现象。规模不大的院基于“全院一盘棋”的整体作战思路，其他工作往往还要抽调本不宽裕的公诉人员。（３）普遍存在工学矛盾。虽然在课时上对求学公诉人员有所限制，但还是不可避免地增加了其他人员的办案压力。
三、认识上存在的一些误区
（一）价值引导上的误区。将办案数量多寡作为评价标准之一，过多地对办案数量多的公诉办案人员作正面评价，这种引导方式易引发前述诸多问题，在牺牲办案人员身心健康的同时，埋下了案件质量隐患，弱化了法律监督职能。
（二）“存在即合理”的思维误区。公诉办案人员任劳任怨、加班加点，常年处于超负荷状态，有时却被习惯性地认为属正常现象。这种看法对客观事实是尊重的，但对理性认识毫无疑问是肤浅的，也是这种现象得以长期存在、无有效改观的重要原因。
（三）体制、制度考虑上的误区。在人力资源的分配上，还存在一定程度的浪费，部门间忙闲不均；在经济待遇上，“同酬不同工”，干多干少得不到区别体现；在“评先评优”特别是年终优秀人员的评选上，给各部门的名额几乎是按人数比例分配。
（四）公诉职能认识上的误区。在一定范围内存在的“公诉办案属走走程序”、“公诉案件谁都能办”等等说法，否定了公诉职能于刑事诉讼中的重要作用，挫伤了公诉人员的积极性、主动性。
四、公诉办案力量与工作任务平衡发展的思考和对策
公诉办案力量和工作任务的极端不平衡是困扰基层公诉工作持续健康发展的症结，必须按照科学发展观的要求，以人为本，从宏观和微观、整体和局部多层次思考两者的平衡发展。
（一）长远、宏观上的考虑。
１．加强对检察专项编制的宏观调控。当前，公诉工作任务的增加是普遍现象，但与之对应的编制却相对稳定，特定时期甚至减少政法干警的配置，已完全不能适应发展的需要，所以应当针对人口增长速度和区域性经济发展、物质文明和精神文明程度，以及社会治安状况、法治环境等进行全面分析，着力增加政法警力的投入，同时增强编制分配和使用的科学性。在常州检察专项配置上，二十世纪八十年代中期全市大概有４００个编制，现在全市一年的办案量数倍于二十世纪八十年代，全市检察编制数却仅增加５０％左右，公诉部门编制的增幅还不到５０％，为此若能相应地将目前全市６００余个编制增加到８００个，将大大缓解目前面临的办案压力。
２．恢复公安机关预审机制。刑事案件侦查完毕后，通过预审部门的审查进一步保障了移送案件的质量，有效缓解了检察机关审查起诉工作的压力。因此恢复预审机制极为必要。
３．加强基层基础工作，恢复壮大传统优势。随着检察理念的不断更新，越来越多的案外工作充斥了本就满负荷的日常办案工作之内，如刑事和解、案后帮教等工作。这些工作完全依靠司法部门来完成是不现实的，应当纳入整个社会的工作框架内，当务之急是必须建设和壮大基层调解组织、社区矫治中心等配套机构，切实合理地配置机构职能。
４．正确把握刑事打击的范围。刑事案件立案标准应当契合特定时期的经济发展水平、司法资源充盈度、社会治安态势等多重因素。当前，现有司法资源已是疲于应付，而有些案件的立案标准却未作相应调整，十余年未变。如约占全市刑事案件４７％左右的盗窃案件，犯罪数额在１０００元至２０００元之间的就占了相当比例，顺应形势发展需要，将数额在２０００元以下的盗窃案件纳入治安处罚调整范畴，作非犯罪化处理，具有重大的现实意义。
５．改革用人机制。可以借鉴法院的做法，实行检察官与书记员序列分开，对书记员单独招录，专门从事辅助性的工作，从而保证办理公诉案件的质量。
（二）近期检察机关内部可操作层面上的探索。
１．整合内部资源。用好现有检察专项编制，杜绝吃编制空额的现象，同时要根据编制空额，及时招录充实到公诉办案一线；科学合理地测算不同部门、岗位所承担的工作量，避免出现忙闲不均的现象；要求每年新进人员先到公诉部门锻炼一至两年，然后根据其工作能力、适应能力确定岗位，确保公诉队伍的精英化。
２．配置辅助人员。可尝试在招考检察系统的公务员过程中，对进入面试而未获录用的人员，聘任为合同制辅助人员。一是这类人员一般具有良好的法律、道德等综合素养，就当前所面临的就业形势看，这些人员会对这个岗位予以考虑；二是可切实帮助承担公诉部门大量的事务性工作，如文书填写、复印盖章、送达、卷宗整理归档等；三是不用列入单位编制，对单位而言无后顾之忧。
３．确立并贯彻应有的激励机制。在评先、评优、职务晋升等待遇上，名额的分配应当考虑向办案一线倾斜；经济待遇上，也应力所能及地有所照顾。
４．关注和改善公诉人员的身心健康。应当努力提高公诉人员的物质文化生活水平，积极帮助解决其工作、生活中的实际困难，为其履行职责解除后顾之忧；应当注意加强检察文化建设，将人文关怀、心理调节等融入思想政治工作，广泛开展有益身心健康的文化体育活动；严格执行国家有关规定，保证办案人员双休日和节假日的休息时间，对基层一线办案人员和身体有疾患的办案人员实行强制性休假制度，同时建立健全节假日加班和工作日加班的审批制度；妥善处理检务公共关系，正确引导舆论，及时疏导、缓解办案人员履行职责时遇到的社会压力。
（课题组成员：李乐平 蒋益 杨长青 刘敬兵）
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